近年来，出于各种因素的考虑，各地城市纷纷在公共场所安装监控摄像头。而《瞭望》新闻周刊记者调研发现，公共场所的监控摄像头，给公众带来了安全感，也给个人隐私保护带来了新课题。

　　中国人民公安大学城市公共安全研究中心副主任戴锐认为，安装视频监控，应当有保障国家安全、公共安全、维持社会秩序的目的，还要有一套制度来确定如何制作、销售、购买监控探头，在何处安装视频监控探头，如何保存、调取、使用、处置所得信息。“因此，立法监管视频监控有势在必行的需要。”

摄像头时代

　　9月6日，瞭望记者在北京西单某服装店，发现不到二十平米的店内安装了两个摄像头：收银台一个，门口一个。销售人员说，一是为了防备发生纠纷保留证据；二是震慑个别有偷盗“邪念”的人。

　　除了在商店，出入小区，走在马路上，坐公交车，到银行取钱，在菜市场买菜，去学校接孩子，参观博物馆，逛公园……只要稍微留意，就会发现监控摄像头。

　　监控摄像头为保证国家安全和维持社会秩序，保证公民的人身和财产安全发挥着重要的作用。比如，有抢劫案件发生，嫌疑人第一时间逃往何处、在何处落脚，借助监控摄像头可实现在短时间内精确查找、精确定位。

　　2014年广州公安机关利用监控视频协助破获刑事案件18000多宗。2015年备受关注的浙江女大学生在广州大学城失踪遇害的“6·29”命案，就是全程利用视频监控锁定嫌疑人，并一举破获的。

　　“摄像头是不休息的监视者，可忠实地拍摄、记录区域空间情况，需要时可以很方便地‘还原现场’。在帮助警方破案方面起到了‘天眼’的功效。”戴锐说，“在实践中，监控摄像头还被广泛应用于社会管理的诸多领域，包括纠纷发生后还原现场、证明事实真相等。”

　　特别是，当监控摄像头与红绿灯“搭档”时，可以扮演“电子警察”的重要角色，而这也是城市智能交通中应用最为广泛的系统之一，其中可用于对闯红灯违法行为进行有效取证和实现交通信息共享。

　　值得注意的是，近年来私人安装监控摄像头渐增。比如，家中不时被小偷“光顾”、车停小区总被剐蹭、担心保姆看小孩不靠谱……有“天眼”摄像头，即可随时了解、记录楼道里、窗户外、住户中发生的一切。

　　目前，中国到底有多少摄像头，没有一个权威统计数据。只有第三方的调查数据显示，从2010年到2014年，中国监控摄像头的数量以每年20%的速度增加，安装范围不断拓展。中国已进入一个“摄像头时代”。

售卖安装较随意

　　本刊记者了解到，目前各地公安机关在公共区域安装视频监控或与公安机关联网的社会单位视频监控，会通过“蓝标”设置予以规范提示，其目的正是保障公众对公共区域监控的知情权，从而保护个人隐私。

　　但也有不少商家、企业、社区、个人架设的监控摄像头，安装随意，视频内容管理及使用也不规范。

　　“我家被监视了，感觉每天24小时被一双眼睛盯着，毫无隐私可言。”9月3日，重庆南岸区融侨风临洲A区1栋楼的业主张女士发现，在马路边的一个监控摄像头，居然直直地瞄准她家所在的整栋居民楼。

　　据小区物业公司工作人员说，这个摄像头不是物业安装的，也不是警方或政府机构安装的，是3～6号门面业主安装的，物业公司并不知情。

　　9月6日，瞭望记者暗访北京中关村数家出售视频监控摄像头的商店，售卖的摄像头品种繁多。当被问及是否需要有关部门批准，才能购买这类专业设备时，某店主说：“谁给价合适，我都卖。”

　　“三年前这种设备的卖价很高，从事这一行业的人少，所以利润比较可观。”店主说，“现在市场需求量大，卖家越来越多，网络销售更是拓宽了渠道，利润空间被压缩得很小。”

　　“我们不问对方身份，也不在乎购买这东西做什么。”店主说，“想买就能买，在网上买更容易。”

　　瞭望记者随后在淘宝网上输入“监控摄像头”一词，搜索到数十种相关品牌的摄像头，店家们重点宣传的是功能强大齐全，比如，百万像素高清画质、夜视功能、手机远程监控、移动侦测报警，等等。

　　此外，在网页里商家会附有详细的安装说明，图文并茂，买家按说明自己动手安装即可，便宜的只需几十元，贵的也不超过千元。除了供货外，还有商家承诺负责安装及后期维护的技术指导。

　　瞭望记者与一位卖家取得联系。“有一款监控套装月销量近1000套，包含摄像头、录像机及相关配件。”这位卖家告知，“只要接上电脑显示器或液晶电视，就可以观看，平时即使不接显示器，也可正常录像。”

隐私外泄隐患

　　瞭望记者调研发现，目前不少地方安装的监控摄像头，除了给公众带来安全感，也给公众带来一些困扰。

　　一方面，老百姓在维权时常遇监控“难调取”问题。监控摄像头在探究事实、认定责任等方面的作用不言而喻。但有些时候老百姓手机被偷了、钱包丢了、小车被划了，想借助监控视频找到始作俑者，管理者往往会抱着“多一事不如少一事”的心态，以这样那样的理由给予拒绝。

　　另一方面则是一些涉及个人隐私的视频流出频发。比如，2015年9月，成都包括青城山、西大街以及若干网吧、服装店在内，有177处公共区域被曝在一家视频直播网上被全球直播，其带来的潜在的隐私侵犯显而易见。

　　“自己的一言一行很容易被监控摄像头‘记录在案’，如果哪个环节不小心，隐私就可能毫无遮掩地暴露在别人面前，想想都会令人不寒而栗。”北京市石景山区鲁谷社区的张女士对本刊记者说。

　　“中国法律对公民隐私权保护的规定很明确。”北京大成律师事务所杜立元律师在接受本刊记者采访时说，“虽然直到2009年出台侵权责任法时隐私权才作为一项独立的权利出现在正式法律文件中，但是在此之前民法通则以及最高人民法院的司法解释对于保护公民隐私已有相关规定。侵犯公民隐私的行为也被治安管理处罚法列入应当给予处罚的违法行为，当事者要承担法律责任。因而，调取、使用涉及公民个人的监控视频，需要考虑是否涉及对公民隐私权的侵犯。”

　　“从社会治安与公共安全的角度来看，在公共场所安装监控是一种必要的安全防护措施，但不能以牺牲公众隐私权为代价。”杜立元说。

谁来监控摄像头

　　从目前情况来看，有些地方对监控摄像头管理已进行了积极探索。除广州以外，北京、湖北、四川、重庆等省市都出台了相关规定。

《广州市公共安全视频系统管理规定（修订草案）》8月30日开始向公众征求意见。根据规定，包括地铁出入口、博物馆、江河堤岸、社区（村居）等在内的15类公共场所都应建设公共安全视频系统。据介绍，广州原规定自2007年5月施行至今已逾9年，部分条文与治安防控需求、管理现状已不相适应。原规定共30条，本次修订后共27条。外界注意到，修订后的规定加强了对个人隐私、财产等权益的保护。

　　多位受访专家表示，对于监控摄像头的管理，尽管有些地方出台了法规规章，但存在层级低、实践效果差的弊端，因此应当考虑统一立法。

　　首先，明确公共场所安装监控摄像头的条件和程序。“何种场所必须安装、何种场所禁止安装，何种场所应当由政府公共部门安装，何种场所可以由私人或单位安装，安装监控摄像头需要哪些程序，有必要通过立法形式加以明确。”戴锐说。

　　“应规定公安机关作为监控摄像头安装的主管部门。”戴锐认为，“如果自然人、法人要经营、安装、运营视频监控探头，应事先报公安机关批准，并登记备案。”

　　其次，加大公民权利保护力度。“无论是私人监控视频还是公共监控视频，除法律授权的部门以外，任何人不应随意调取、观看公共监控视频的内容。”戴锐说，“应当明确监控视频的维护、保养制度，在需要调取监控而监控损坏时，应当有一个明确的责任承担机制。”

　　“还应规范监控视频的传播途径。”戴锐说，“对于一般的公共场所拍摄的视频，不涉及侵犯公民隐私或其他基本权利的，可以发布至网络上，便于一些案件、事件的当事人获取必要的证据。而对于有可能侵犯公民隐私、肖像及其他基本权利，特别是未成年人的基本权利的监控视频、拍照，应当严格控制其在网络空间的传播。”

　　第三，重视公众参与。“除了特定情况，在一般公共场所安装监控应以适当方式告知公众，必要时征询公众意见。”杜立元说，“尤其要征询在监控附近生活、工作的民众意见。对于监控覆盖的区域，原则上应当有标识，对相关人员尽到提示注意义务。”

　　第四，细化法律责任。基于监控的特殊价值和可能对公民权利带来的威胁，立法时必须详细规定各种法律责任，比如不按规定程序安装、不按要求维护、不按规定程序使用等所应承担的责任。“对视频监控者随意传播通过职务行为获取的视频以侵害他人合法权益的行为，应依法严厉打击。”杜立元说。

　　“对于严重侵犯个人信息的行为应追究刑事责任。”杜立元说，我国《刑法修正案（七）》中对“出售、非法提供公民个人信息罪”和“非法获取公民个人信息罪”做出了明确规定。也就是说，无论国家机关、单位或个人，只要违反该规定都将受到法律惩处。LW

刊于《瞭望》2016年第37期，原题《保护摄像头时代的公民隐私》

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